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国联卫生组织疟疾委员会成员在多瑙河三角洲采集疟原虫幼虫。资料图片

近代以来,随着全球经济联系的日益紧密,人员交往的频繁,使得疾病在更大空间范围内的传播成为可能。鼠疫、霍乱、黄热病等传染性疾病不时威胁着人们的生活。为防控疫情,相关国家采取了隔离措施,但标准不一的隔离政策又影响了国家间的贸易往来。为解决区域性或全球性疫病流行时单个国家防控“失灵”的问题,以及将“不同国家相互冲突且代价高昂的海上检疫要求降至最低限度”,国际间合作抗疫的理念萌生,相关协调与合作实践被不断探索与践行,国际卫生组织开始出现。

自1851年第一届巴黎国际卫生大会起,至第一次世界大战爆发前,世界上已建立起多个具有较大影响力的国际卫生组织。其中由主权国家组成的有,成立于1902年的美洲国家国际卫生局(后改名为泛美卫生局,工作重点是美洲地区)和设立于1907年的国际公共卫生办公室(工作重点为欧洲和中东地区)。它们以防止传染病的传播和促进国际贸易为主要目的,定期召开区域性国际卫生大会,针对相关疫病防控事宜进行专项讨论;通过和签署国际卫生协定或公约,促进相关疫情信息的收集与国际交换,形成国际合作应对机制,为其后国际疫病防控合作积累了宝贵经验。

但是,这些国际卫生组织的职能有限,合作主要集中于区域性的传染病防疫,而且以信息收集和发送为主要内容,本身不具有采取实际防控行动的能力和资源,所通过的相关国际卫生公约也因合作机制执行力不强而约束力不够,解决问题的效力性不强,如国际公共卫生办公室对1917年东欧斑疹伤寒和1918年大流感的防控不力。既有国际卫生组织存在的各种局限,引起德国医生罗伯特·科赫等一批流行病学家的反思。他们认为,传统的国际疫病防控合作具有明显的区域中心主义色彩,只注重保护欧美发达国家的利益,防控重点是将传染病蔓延遏止于发达国家的港口和国界之外。在他们看来,国际抗疫合作应将注意力放在疫病暴发的源头,即非工业化国家内部而非边界,通过调查这些国家的疫病流行情况,通过国际援助改善其公共卫生状况,将疫病控制和消灭于其暴发地。如此,才能更好地阻止传染病的蔓延,进而保护欧美国家在全球的经济利益。

一战结束后,试图成为战后国际新秩序和未来国际事务领导者的国际联盟,努力在国际抗疫合作与卫生治理方面有所作为,在其成立条约《国际联盟条约》第23条中即明确规定:要努力采取措施,以便在国际范围内预防及扑灭各种传染性疾病。依据这一条款,国际联盟首先在1920年初成立了临时卫生委员会具体负责传染病预防工作。同年9月,国际联盟大会又通过决议,成立常设辅助机构——国际联盟卫生组织(以下简称为国联卫生组织),专门负责和处理国际疫情与卫生问题。国联卫生组织在组织架构上又分为卫生委员会、医务部和总顾问委员会,三者各司其职,并在必要时进行协调合作。

在两次世界大战期间,国联卫生组织通过对传染病流行国家和地区给予物质援助,协调各国隔离立法与实践,创设国际性的监控体制,推动与各国卫生行政当局的合作,派遣技术团队指导公共卫生服务事业,有效地促进了国际合作抗疫,以及经济欠发达国家和地区公共卫生事业的发展。因其突出的工作成效,国联卫生组织被认为是国联最为成功的辅助组织之一。

国联卫生组织通过积极介入和干预,在一战后欧洲斑疹伤寒、登革热等传染病的有效控制和防治中发挥了重要作用。1917-1921年间,斑疹伤寒导致东欧和苏俄2500万-3000万人染病,300万人死亡。国联卫生组织改变之前国际卫生组织仅对疫情暴发国和地区提供控制疫病蔓延建议的传统做法,通过提供肥皂、药品、医疗设备、救护车和其他抗疫物资等实质性援助,帮助东欧和苏俄成功控制住斑疹伤寒的流行。1927-1928年,登革热在希腊暴发,致使100万多人感染,1000多人死亡。国联卫生组织给予希腊政府积极帮助,推动希腊发展以专业性地区医疗中心为基础的公共卫生体系,解决居民的公共卫生问题,成功控制住了疫情。

国联卫生组织还通过聘请专家,组织专业委员会的形式,对当时的主要流行病进行研究和预防。这些专业委员会包括疟疾委员会、肺结核病委员会、癌症委员会、昏睡性脑炎委员会、天花委员会等,它们在疾病知识的传播方面发挥了重要作用,有力地推动了国际社会对这些疾病的认知和预防。

国联卫生组织于1925年3月在新加坡设立东方疫情局,将更多的注意力投向经济欠发达和卫生条件落后的国家和地区,扩大了其疫情信息收集范围和影响力。借助于电报与电话,通过与相关国家政府的紧密合作,东方疫情局对东自爪哇、日本诸海港、苏联西伯利亚东海岸,西至好望角以东到西非东海岸,南含澳洲、新西兰、太平洋诸岛等范围内200多个港口城市及主要内地城市的疫情实施密切监测,全面收集有关鼠疫、霍乱、天花等主要流行病的暴发地、感染率、死亡率以及相关当局所采取的防疫措施等信息,在整理汇总后将之快速发送给100多个相关国家和地区的卫生负责机构,使与疫源地有密切联系的地区及早获悉潜在的疫病威胁,及早采取防控措施。此外,该机构还编印疫情信息周报或月报,为相关国家和地区的疫情防控提供信息支持。后来,在荷兰东印度公司的协助下,东方疫情局在爪哇建立广播站,通过广播及时发布最新流行病信息,使航经该海域的船只和附近港口可获得即时疫情,提高了疫情信息传播效率。

国联卫生组织的最大成就是,通过对经济欠发达、卫生事业落后的国家和地区给予相应援助,改善了这些国家和地区的卫生状况,并推动现代公共卫生制度的建立和健全。得益于东方疫情局及时准确的疫情通报,东南亚各国和地区加强了相互间在流行病控制上的信息交流与具体合作,增强了对流行病的监测与防控能力,改善了其公共卫生状况。这些工作有效地降低了当时几种主要流行病在东南亚各主要港口暴发和蔓延程度。在新加坡,1921年有28人感染鼠疫,全部死亡;1922年出现的39例患者中有37人死亡;1929年9月至1933年4月,该地连续无鼠疫病例报告。虽然在4月份又出现1例新增病例,但一直保持了较低的流行水平。霍乱和天花在新加坡的影响也得到有效控制,染病和死亡人数整体上呈逐年下降趋势。此外,在国联卫生组织推动下,1937年8月召开了万隆远东国家乡村卫生会议,通过倡议乡村重建计划,极大地改变了东南亚国家政府对疟疾防治重要性的认识,增强了国家防疫的责任和国际合作意识。国联卫生组织的卫生宣传和教育活动,也极大地改变了东南亚人的传统卫生观念和习惯。

国联卫生组织在某种程度上克服了其前国际卫生组织的不足和缺陷,是国际抗疫合作发展史上的一大进步。尽管由于种种原因,国联卫生组织未能统一合并国际公共卫生办公室和泛美卫生组织,建立起全球统一的国际抗疫合作与公共卫生治理组织,在一定程度上影响了国际抗疫资源的集中和合作措施的执行效果,但它与后二者进行了尽可能的协商与合作,对两次世界大战期间的国际疫情防控做了许多富有开创性且颇具实效的工作,是现代全球公共卫生治理发展历史的重要组成部分。其机构力量、运行网络、合作原则,在二战后大部分为新成立的世界卫生组织所继承和发展,并融合进新的全球公共卫生治理体系之中。例如,东方疫情局所建立的流行病信息收集与传播网络,即为世界卫生组织所接收,成为其早期在东南亚开展卫生治理活动的重要基础。